Сегодня в России живет более 190 разных народов. Однако не совсем правильно рассматривать этот показатель как список по убыванию представителей национальностей “от большего к меньшему” или представлять себе равнонаселенные города и поселки, где все люди существуют как соседи.
Особенность национального состава России очень тесно связана с ее историей и отличается от мононациональных государств в том, что с представителями “титульной национальности” в одном государстве живут не представители небольших разных этнических групп, но при этом обладающих общностью и совокупно составляющих один этнос (например, в Грузии в зависимости от региона мы встретить месхетинцев и хевсуров, но мы можем собирательно назвать их “грузинами”), а совершенно разные народы, исторически обосновавшиеся на территориях , которые сейчас являются так называемыми национальными республиками в составе Российской Федерации. В мире сегодня признается 21 республика (22-я - Крым) и одна, Еврейская, автономная область.
В тех регионах, где живет в основном русское население, эти народы представлены в рамках национально-культурных автономий (Федеральный закон от 17.06.1996 №74-ФЗ (ред. от 01.04.2022) «О национально-культурной автономии») - организаций, задача которых — сохранение культуры и защита интересов представителей национальности. Очень часто НКА по ошибке называют диаспорами, что неверно, поэтому что диаспоры образуют представители национальностей других государств, которые живут в России. К примеру, не бывает диаспоры татар в регионе N, а вот немецкая диаспора в этом субъекте вполне возможна.
Кто сегодня за это отвечает
В 2015 году указом президента было создано Федеральное агентство по делам национальностей, возглавил его Игорь Баринов - трижды депутат Государственной Думы (от “Единой России”) и полковник ФСБ в отставке (последняя должность — командир регионального подразделения группы «Альфа»). Баринов неоднократно выезжал в командировки в районы чрезвычайного положения, участвовал в контртеррористической операции на территории Чеченской Республики.
Еще до создания ФАДН Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. №1666 была принята Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года. Этот документ пришел на смену Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, принятой в 1996 году.
Однако, в отличие от 1996-го, в 2012 году в России вопросы сепаратизма, войн и вынужденной миграции как способа спасения жизни стояли не так остро, на задний план отошел также терроризм. На смену этим проблемам пришли вопросы экономики. Ассиметричное развитие регионов и налоговая политика привели к тому, что положение разных субъектов отличается в первую очередь из-за их ресурсности, а также фактора удержания субъектом ренты от пользования этими ресурсами (к примеру, покупка Роснефтью контрольного пакета акций компании «Башнефть», нефтяного якоря Республики Башкортостан, одного из ключевых налогоплательщиков региона).
Экономика - ключевой фактор, влияющий на жизнь государства и его субъектов. В условии экономического неравенства доступ к возможностям жителей разных его территорий тоже разный. Одна из задач социального государства - обеспечить равный доступ к возможностям: в сфере здравоохранения, образования и любых других благ, необходимых для развития человека.
Поддержка представителей коренных народов России в этом - функция Федерального агентства по делам национальностей, как ключевого исполнительного органа в области национальной политики.
Как выглядит национальная политика по версии Правительства РФ, или “Казаки-разбойники-защитники” в новой России
Дисклеймер: ФАДН не является органом, формально инициирующим разработку НПА или прочих документов. Формально ФАДН - исполнитель программ и поручений Правительства РФ наряду с другими ФОИВ, поэтому здесь приводятся данные указов президента РФ и Правительства РФ в области национальной политики и размещенные на сайте ФАДН.
Если вы зайдете в раздел “Документы” на сайте агентства, то сразу заметите, насколько ФАДН важно продемонстрировать правовую привилегию казачества по отношению к другим этническим группам.
Из 20 документов, размещенных в разделе «Указы Президента Российской Федерации» на сайте ФАДН, 8 (40%) посвящены вопросам казачества. Среди них приводятся подробные регулирующие акты, например указ президента “Об учреждении флагов войсковых казачьих обществ, внесенных госреестр казачьих обществ в РФ”, где, помимо основных положений, указываются даже места размещения флага:
2. Флаг устанавливается:
а) в рабочем кабинете атамана войскового казачьего общества, внесенного в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации (далее - войсковое казачье общество), в рабочих кабинетах его заместителей, атаманов окружных (отдельских), районных (юртовых), городских, станичных и хуторских казачьих обществ, входящих в состав войскового казачьего общества;
Отдельно стоит заметить указ первого президента России Бориса Ельцина от 15.06.1992 №632 (ред. от 04.02.2021) «О мерах по реализации Закона Российской Федерации „О реабилитации репрессированных народов“ в отношении казачества». Согласно указу казакам разрешается образовывать общества, вести деятельность в рамках объединений. Важно обратить внимание, что со времен 1992 года дополнительно был издан и другой указ в отношении репрессированных народов, только объединяет он всех и сразу (а много кого еще и забыли), - это Указ Президента РФ от 21.04.2014 №268 «О мерах по реабилитации армянского, болгарского, греческого, крымско-татарского и немецкого народов и государственной поддержке их возрождения и развития» - принят он был на волне аннексии Крыма в 2014 и защищает права коренных жителей региона. Однако важно заметить, что вопрос депортации народов во времена СССР, по версии географа-демографа Павла Коляна, коснулся как минимум: финнов-ингерманландцев, поляков, калмыков, корейцев, карачаевцев, черкесов, чеченцев, ингушей и балкарцев. В то время как на ресурсах ФАДН упоминания об этих народах можно найти только в тексте Постановления Правительства РФ от 24.03.2000 №255 “О едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации”.
Однако интерес Федерального агентства по делам национальностей к казачеству с точки зрения науки выглядит странно, если бы в России было ведомство по делам сословий российского государства, то это было бы более подходящим органом для работы с казачеством, т. к. сегодня нет ни одной подтвержденной теории, позволяющей определять казаков как самостоятельную этническую группу.
Чтобы объяснить особый уровень поддержки, полезно заглянуть в прошлое: казаков власти царской России очень часто привлекали подавления волнений во времена 1905–1907 годов. Казаки с нагайками — плетьми для подстегивания лошадей — с точки зрения властей отлично справлялись с демонстрациями и прочими массовыми выступлениями.
Без плетей и лошадей казачьи общества стали “правоохранителями” во время митингов против коррупции в 2018–2020 годах. Многим участникам акций тех лет казаки запомнились как ярые сторонники действующей власти: разгоняли мирные протесты (при этом, по словам главы Департамента региональной безопасности города Москвы Владимира Черникова, казачьи объединения участвуют в "охранной деятельности, имеют на это полное право”), организовывали собственные акции в поддержку президента. Что вполне объяснимо: за последние три года российскому казачеству Правительство РФ в 2020 году поручило выделить 357 млн руб.
Почему мы остановились так подробно на казачестве? Во-первых, потому что это сфера, в которой очевидно правовое регулирования, а вместе с ним и возможности этой группы по сравнению с остальными “подопечными” ФАДН. Во-вторых, в принципе факт причисления вопросов казачества к исполнительному органу в сфере национальной политики - спорный, при этом на уровне субъектов за “казаков” отвечают, как правило, органы внутренней политики.
Однако среди указов и распоряжений о казаках и противодействию экстремизму есть и действительно полезные документы, среди них, например, Федеральный закон от 07.05.2001 №49-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Старый закон, имеющий много допущений разных уровней, все-таки разрешил коренным народам жить и вести хозяйство на той земле, где жили их предки.
При этом в то же время конфликт из серии “Стране нужны ресурсы, аборигенам - земля” решается в плоскости не правовых, а понятийных вертикальных отношений. Так, например, в ЯНАО (Ямало-Ненецком автономном округе) промышленное освоение ямальской тундры привело к появлению новой проблемы в регионе — дефициту земли и острой конкуренции за этот ценный ресурс. Обширные территории, на которых ранее процветало традиционное оленеводство, теперь отданы под промышленное использование, хотя коренные народы Севера веками считали их своими племенными землями. Например, проект «Ямал СПГ» сегодня занимает 6% бывших оленьих пастбищ. Конфликт между московскими властями и местными привел не только к повышению протестных настроений, но и к ликвидации Центра содействия коренным малочисленным народам Севера (ЦС КМНС), предоставляющего образовательную и правовую поддержку сохранившемуся коренному населению российского Севера и Дальнего Востока.
Время стратегических решений и приоритетов
Стратегия
В разделе стратегий ФАДН мы снова видим три ключевых долгосрочных плана: по развитию казачества (вместе с ним народов Севера, Сибири и Дальнего Востока), арктической зоны (к ней у властей появился особый интерес в последние годы) и “всех остальных”.
Документ который призван объединить и создать системы развития “всех”, - Постановление Правительства РФ от 29.12.2016 №1532 в ред. от 31.03. В этом постановлении зафиксирована программа реализации национальной политики до 2025 года. Документ состоит из восьми подпрограмм:
- "Государственно-общественное партнерство в сфере государственной национальной политики Российской Федерации";
- "Общероссийская гражданская идентичность и этнокультурное развитие народов России";
- "Русский язык и языки народов России";
- "Коренные малочисленные народы Российской Федерации";
- "Социально-культурная адаптация и интеграция иностранных граждан в Российской Федерации";
- "Российское казачество";
- "Профилактика экстремизма на национальной и религиозной почве";
- "Обеспечение реализации государственной программы «Государственная национальная политика».
Обратимся к первой программе. Что авторы постановления имеют в виду под “государственно-общественным партнерством”? Если вы думаете, что это про решения в области поддержки национально-культурных автономий, развития их собственных программ - то это не совсем так. Решать задачу “вовлечения институтов гражданского общества в сферу реализации государственной национальной политики Российской Федерации” предлагается за 1,2 млрд в год преимущественно через форум “Машук”, который проводится при поддержке Росмолодежи, - из всех мероприятий, предусмотренных планом ФАДН по этой подпрограмме, только этот форум активно освещается в СМИ и вынесен как KPI.
Стоит и присмотреться к насыщенной программе форума: в этом году для участников форума по укреплению межнационального согласия выступала Дарья Борисова - директор учебно-методического центра военно-патриотического воспитания молодежи «Авангард».
“Каждую неделю около 600 школьников приезжают на обучение в военно-патриотический центр. Все эти дни современным старшеклассникам нужно оставить смартфоны дома. Вместо этого они осваивают много полезных навыков. В частности, их учат основам оказания первой помощи, пользоваться радиосвязью, защищаться от химических, радиологических и других атак, разбирать и собирать стрелковое оружие”, - рассказала участникам о деятельности организации Дарья и также пригласила молодежь к сотрудничеству.
Итого: 1,2 млрд руб. на форум “Машук”, непрозрачный конкурс субсидий на развитие инициатив в сфере национальной политики, софинансирование расходной части бюджетов субъектов РФ на соответствующие события, с одним из плановых показателей в 40 мероприятий в сфере реализации государственной национальной политики Российской Федерации в год, при очень грубом подсчете получается 0,5 мероприятия на один субъект РФ.
При этом, например, на подпрограмму "Социально-культурная адаптация и интеграция иностранных граждан в Российской Федерации" выделяется в 32 раза меньше - 37,7 млн руб., - а успех адаптации определяется следующими показателями:
- Количество участников мероприятий, направленных на социальную и культурную адаптацию и интеграцию иностранных граждан, в отчетном году - согласно постановлению, таких в 2022 году должно быть 3500 человек и ответственность за них несет МВД.
- Доля иностранных граждан, успешно сдавших экзамен по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации, в общем количестве иностранных граждан, сдававших экзамен, - к настоящему моменту Министерство образования и науки должно обеспечить 93,3% отличников по русскому, а к 2025 году поднять планку на 0,3%.
В то время как разговор о правовых нормах, культуре, порядках трудоустройства и прочих вопросах остается за рамками стратегии, т. е. на плечах НКО - тех самых, с которыми должно развиваться общественно-государственное партнерство в подпрограмме №1. Одной из таких организаций был комитет “Гражданское содействие”, оказывающий сервисную помощь всем нуждающимся беженцам в России. Комитет был создан в 1990 году, а в 2015 году признан иностранным агентом.
Еще одна интересная подпрограмма — "Профилактика экстремизма на национальной и религиозной почве", вот так выглядят показатели успешной реализации этой программы на 2022 год:
- Доля конфликтных ситуаций в сфере межнациональных и этноконфессиональных отношений, урегулированных на муниципальном уровне: 78↑%;
- Доля конфликтных ситуаций в сфере межнациональных и этноконфессиональных отношений, вышедших на уровень субъекта Российской Федерации: 15↓%;
- Доля конфликтов, выявленных системой мониторинга состояния межэтнических отношений и раннего предупреждения конфликтных ситуаций в сфере межнациональных и этноконфессиональных отношений: 74↑%;
- Доля конфликтных ситуаций в сфере межнациональных и этноконфессиональных отношений, вышедших на уровень Российской Федерации, в общем числе конфликтных ситуаций, выявленных системой мониторинга состояния межэтнических отношений и раннего предупреждения конфликтных ситуаций": 7↓%.
↑↓ - рост / снижение планового показателя до 2025 года.
Как работает система мониторинга, какие конфликты с ее помощью предупреждают — эти данные найти невозможно. Однако, по словам главы ФАДН Игоря Баринова, ежедневно выявляется до 30 проблемных ситуаций, некоторые темы становятся предметом постоянного наблюдения.
При этом обратите внимание, как, например, Администрация ЦАО г. Москвы описывает явление “экстремизма на национальной почве”:
Основными источниками экстремизма могут являться: смена ценностных оснований развития общества; отсутствие объединяющей идеологии; социальные проблемы, которые могут быть еще и усиленные экономическим кризисом; коррупция; снижение общего культурного уровня населения, многочисленные "фобии": русофобия, исламофобия и другие. Источниками экстремизма также могут явиться: социальное расслоение общества, духовная дезориентация населения, противоречия между религиями и конфессиями.
Т. е. практически записывая государство как ключевого регулятора этих вопросов как на уровне региональном, так и федеральном, в родоначальники экстремизма в России.
Приоритеты
Их, согласно постановлению, сегодня в России всего три:
- Дальневосточный федеральный округ и Арктическая зона Российской Федерации;
- Северо-Кавказский федеральный округ;
- Республика Крым, г. Севастополь и Калининградская область.
Таким образом, Чувашия, Башкортостан, Татарстан, Удмуртия, Калмыкия и не только - остаются аутсайдерами с базовым набором программных мероприятий, но все-таки аутсайдерами с минерально-сырьевой базовой и какими-никакими внутренними ресурсами на развитие без дополнительных трансфертов.
Насильно мил не будешь
Один из ключевых (и самых первых) компонентов оценки эффективности программы - доля граждан, положительно оценивающих состояние межнациональных (межэтнических) отношений, в общей численности граждан Российской Федерации, проживающих в субъекте Российской Федерации.
Так, в 2019 году чиновники должны были отчитаться за 54% одобряющих в Ставропольском крае и 90% в Омской области и за самые разные цифры во всех остальных субъектах.
Найти полные данные о методике расчета уровня народной поддержки оказалось непросто, найти логику - еще сложнее: в целом по стране уровень “одобрения” должен планомерно расти на 0,5%, но при этом в Красноярском крае за год количество поддерживающих должно вырасти на 1,5%, в Якутии на 2%, а в Пермском крае за год (2017–2018) показатель должен вырасти сразу на 13% (с 60 до 73).
В 2018 году ВЦИОМ привел индикаторы реализации целевой программы по укреплению единства: доля граждан, положительно оценивающих состояние межнациональных отношений, в 2018 году должна оцениваться в 61%, а уровень толерантного отношения к представителям другой национальности — в 85%. Планы и факт у ВЦИОМ совпадают. Только вот сам мониторинг находится в закрытом доступе, говорит Елена Михайлова, директор по исследованию Всероссийского фонда общественного мнения, член общественного совета ФАДН.
